У СОТ як до суду?
Перспективи скарги України на обмеження імпорту зернових у Польщу, Угорщину та Словаччину
18 вересня 2023 року Україна звернулась зі скаргою на Польщу, Словаччину та Угорщину до Світової організації торгівлі (далі – СОТ), тим самим перевівши спір з переважно політичної площини у юридично-адміністративну. Чому саме до СОТ і що буде далі – розглянемо далі.
Трохи історії
Діюча Світова організація торгівлі була заснована у 1994 році шляхом підписання у Марракеші Заключного акту Уругвайського раунду торговельних переговорів і Марракеської декларації. Уругвайський раунд торговельних переговорів проводився у рамках Генеральної угоди з тарифів і торгівлі 1947 року (далі ГАТТ 1947).
Як бачимо, існуюча СОТ не була першою великою і глобальною спробою суттєво спростити міжнародну торгівлю. Першою було підписання ГАТТ у 1947 році («General Agreement on Trade and Tariffs» — GATT). Це був міжнародний договір щодо спрощення міжнародної торгівлі шляхом зменшення митних та адміністративних бар’єрів для експорту, імпорту та транзиту. Час від часу в межах цієї угоди проходили додаткові переговори щодо подальшого спрощення умов торгівлі, які отримали назву «раунди переговорів», за результатами яких підписувались доповнюючи угоди.
Одним з таких раундів був Уругвайський раунд переговорів, який закінчився у 1994 році. Його результатом стала поява на світ СОТ вже як міжнародної інституції, як міжнародного органу. Це означало принципово новий рівень підходу до питання регулювання міжнародної торгівлі.
Зокрема було врегульовано і питання розгляду торговельних спорів між учасниками угоди. Якщо раніше, у рамках ГАТТ 1947, спори вирішувались політико-дипломатичним шляхом, який міг тривати десятиріччями, то в межах СОТ метод врегулювання став більш юридично-адміністративним та формалізованим. Результатом стало відносне скорочення його строків. Для цього у структурі СОТ функціонує Орган з вирішення спорів (далі ОВС) який безпосередньо і розглядає скарги на порушення умов угод і домовленостей, укладених у межах СОТ. Повним складом ОВС є фактично вся Генеральна рада СОТ, що складається з представників всіх членів цієї організації.
Перший крок зроблений. Що далі?
Процес вирішення торговельного спору в ОВС має два етапи: розгляд скарги експертною групою та розгляд скарги апеляційним органом. Регулюється процес Домовленістю про правила та процедури вирішення спорів (далі – Домовленість), що є додатком до Угоди про заснування СОТ.
Згідно статті 4 Домовленостей, після звернення до ОВС розгляд скарги починається не одразу. Йому передує етап консультацій щодо «досудового» врегулювання спору. Консультації мають розпочатись не пізніше ніж через 30 днів з дня звернення і можуть тривати до 60 днів (формально). Але на практиці буває значно довше. Якщо протягом цих 60 днів сторони не дійдуть консенсусу, то сторона-ініціатор має право вимагати скликання групи експертів. А може і не вимагати й продовжувати консультації.
Наприклад у спорі Гватемала, Мексика, США та інші проти ЄС щодо заборони імпорту бананів період консультацій тривав з 1996 року по 2012 рік.
Якщо обидві сторони до спливу 60-денного строку визнають, що досягнути консенсусу під час етапу консультацій не вдалося, то скликання групи експертів може бути здійснено раніше. Тобто скликання групи експертів до спливу цього 60-денного строку можливе лише у випадку офіційного визнання всіма сторонами безрезультатності консультацій. У випадку відсутності такої одностайності доведеться чекати спливу 60-го дня.
Після консультацій за заявою сторони-ініціатора може бути створена експертна група або т.зв. «панель арбітрів». Рішення про створення експертної групи за скаргою має бути прийнятим не пізніше ніж на другому засіданні ОВС після подання відповідного клопотання. Це означає, що вимога про створення групи експертів на першому засіданні може бути відхилена як по формальним підставам, так і у зв’язку із організаційними особливостями. А також просто через заперечення іншої сторони. Наприклад, саме так зробила росія у спорі з Україною щодо заборони українського транзиту до країн Середньої Азії та Кавказу у 2017 році.
Після прийняття такого рішення є 20 днів для формування складу експертів за згодою сторін. Але інша сторона, зловживаючи своїми процесуальними правами, може затягнути і цей строк. Згідно статті 11 Домовленостей група експертів повинна давати об’єктивну оцінку справі, що передається на її розгляд, зокрема об’єктивну оцінку фактів справи та можливості застосування положень відповідних охоплених угод та відповідності їм, а також робити такі інші висновки.
Протягом одного тижня група експертів має затвердити розклад роботи групи, де зазначаються строки розгляду конкретної справи та її окремих етапів, зокрема «дедлайн» для підготовки остаточного звіту, який передається членам ОВС для розгляду і затвердження. На практиці етап може зайняти від кількох місяців до кількох років.
Остаточний звіт має бути розглянутий і затверджений на засіданні повного складу ОВС. Сторона спору може заявити про намір подати апеляцію до цього часу. За результатами розгляду остаточного звіту він може бути або затверджений, або шляхом консенсусу буде прийнято рішення його не затверджувати.
Строк розгляду справи Апеляційним органом, як правило, не повинен перевищувати 60 днів з дня коли сторона спору офіційно заявила намір подати апеляцію, до дня, коли Апеляційний орган розповсюдить свій звіт серед членів ОВС. Але у жодному випадку строк розгляду Апеляційним органом не повинен перевищувати 90 днів. Теоретично.
Строк розгляду скарги починаючи з дати затвердження складу групи експертів і до затвердження остаточного звіту, не повинен, як правило, перевищувати шість місяців, а у виключних випадках – не більше дев’яти місяців. А у випадку подання апеляції – загалом не більше 15 місяців. Однак на практиці ці строки не дотримуються.
Наприклад, взаємні скарги США та ЄС щодо торгівлі великими судами для цивільної авіації (компаній Boeing та Airbus) розглядались з середини 90-х і аж до 2018 року.
Таким чином не дивлячись на формальне закріплення строків розгляду скарг та їх окремих етапів, все ще залишається багато місця для недобросовісного «маневру» для затягування строків вирішення спору. Тому на практиці спрогнозувати строк розгляду скарги на протиправні односторонні дії держави-члена СОТ починаючи від її подачі і до її затвердження членами Генеральної ради СОТ майже не можливо.
Виконання рішення
Остаточним рішенням СОТ є затверджений остаточний звіт. ОВС має встановити розумний строк для усунення винною стороною порушень торговельних угод СОТ. При цьому максимальний строк виконання затвердженого звіту не має перевищувати 15 місяців. Але знову ж таки на практиці буває по різному.
Якщо ж держава-порушник не усуне порушення у визначений строк, вона має самостійно вступити у переговори щодо визначення взаємно прийнятної компенсації. Варто зауважити, що за принципами СОТ компенсація є суто добровільною і їй не повинна віддаватися перевага порівняно з повним виконанням рекомендацій остаточного звіту щодо приведення у відповідність до укладених торговельних угод. Тому розраховувати на неї не варто.
Якщо ж про компенсацію домовитись не вийде, то зацікавлена сторона спору може звернутись до ОВС задля отримання дозволу на припинення застосування стосовно винної сторони поступок або інших зобов’язань за торговельними угодами (контрзаходи).
Як бачимо, розгляд торговельного спору у СОТ це не про отримання компенсацій за неправомірні торговельні обмеження. У більшості випадків у разі невиконання рішення доводиться із дозволу СОТ застосовувати контрзаходи. Тому отримання такої грошової компенсації є маловірогідним навіть теоретично.
В цілому, обов’язковість виконання рішень ОВС обумовлюється не силою примусу, а ризиками. Як репутаційними чи політичними, так і економічними для держави-порушника, оскільки у випадку невиконання рішень можливе застосування обмежувальних контрзаходів, що можуть бути дуже болючими.
Хоча існують і прикрі випадки повного ігнорування рішень СОТ. Наприклад, та сама росія. У березні 2023 року прем’єр-міністр рф Міхаіл Мішустін визнав, що росія ігнорує вимоги і рішення СОТ і робить з ними «що хоче».
Які перспективи?
Забороняючи імпорт українських зернових, Польща, Словаччина та Угорщина порушили положення статей V:2 та ХІ:1 ГАТТ 1947, а також положення Угоди про сільське господарство до ГАТТ 1994 та Угоди про асоціацію. Аргументом на користь України може виступати і те, що Європейська Комісія (як наднаціональний орган торговельного регулювання) скасувала свої обмеження, пояснюючи що ринки зернових у п’яти східних країнах Європейського Союзу стабілізовані і українське зерно не матиме суттєвого впливу на них. Тобто цей наднаціональний орган не побачив істотних ризиків для аграрного сектору ЄС. Це, а також досить агресивна реакція Польщі на звернення України до СОТ, можуть слугувати похідними ознаками, що порушення дійсно вчинене і наші західні сусіди небезпідставно побоюються того, що ОВС встане на нашу сторону.
Підсумкове ж рішення, скоріш за все, буде мати компромісних характер, дуже наближений до формули, запропонованої Європейською Комісією, за якою Україна самостійно обмежуватиме обсяги свого експорту з попереднім їх узгодженням із сусідами.
Окрім ОВС СОТ, іншим органом, який може здійснювати розгляд торговельних спорів і до якого могла би звернутись Україна, є Комісія ООН з міжнародного торговельного права (ЮНСІТРАЛ) 1966р. У 1976 році було затверджено її Арбітражний регламент, який надав їй повноваження щодо розгляду спорів.
Формально такий спір міг би бути розглянутим і Судом Європейського союзу у Люксембурзі. Проте Україна не є членом ЄС, а більшість порушених торговельних договорів не є договорами системи ЄС.
Враховуючи, що наші сусіди допустили порушення, перш за все, ГАТТ 1947, а також враховуючи, що СОТ є досить універсальним, ефективним і прогнозованим інструментом, краще за все адаптованим для вирішення торговельних спорів, то вибір України є очевидним.
На завершення хотілося б висловити суб’єктивну думку. Складається враження, що ціни на ринку Польщі впали не стільки через сьогоднішній експорт з України, скільки через минулорічний ажіотаж із продовольчою кризою. А одностороння заборона імпорту є більше популістським кроком задля отримання додаткових голосів від електорату напередодні виборів за рахунок України. Опосередковано це підтверджується рішенням Європейської Комісії та реакцією Польщі.
Особливо якщо враховувати, що практика звернення до СОТ є дуже поширеною, і особливо серед розвинутих країн. І нічого фатального у цих спорах не має. Найчастіше учасниками спорів у СОТ є саме ЄС та США.
Проте вирішення цього спору за допомогою групи експертів ОВС не відповідає інтересам всіх учасників спору – занадто великі репутаційні (а для України – ще й економічні) ризики на фоні війни. З урахуванням цього, на моє глибоке переконання, цей спір повинен і буде вирішений на етапі консультацій.