Головне:
Інтерв'ю

Хто найбільше боїться скасування мораторію на землю і що на нас чекає, коли все-таки це станеться ?

Павло Кулинич, завідувач відділу проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького
доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького

Перспектива введення в Україні земельного ринку лякає майже всіх. Такий висновок, зокрема, напрошується із численних наших інтерв’ю із сільгоспвиробниками різного рівня, котрі в один голос заявляли: «Не треба продажу землі, нас більше влаштовують орендні відносини». Що цікаво, за оренду висловилися навіть керівники найбільших в Україні агрохолдингів, які стараннями своїх юридичних служб готові прибрати до рук сотні тисяч гектарів землі. Однак, усе колись закінчується, й мораторій на продаж землі також увійде і історію. Коли це станеться і чим обернеться для України земельна реформа? Про це й інше розмова з доктором юридичних наук, професором, завідувачем відділу проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького Павлом Кулиничем.

 

— Павле Федотовичу, протягом останніх років в Україні йдеться про те, що мораторій на продаж землі ось-ось стане історією. Разом із тим Верховна Рада подовжила його до 2017 року. Чому депутати пішли на такий крок?

 

— Основна причина подовження дії мораторію полягає в тому, що жоден точно не уявляє: що ж буде в Україні після його скасування. В результаті у свідомості людей (зокрема, й депутатів і високопосадовців) вимальовується найгірший сценарій (не виключено, правда, що так воно і станеться). Тому замість прийняття кардинальних рішень парламент обирає найпростіший шлях. Зокрема, і новий прем’єр-міністр України Володимир Гройсман уже на третій день своєї роботи зробив офіційну заяву, що уряд наполягатиме на подовженні дії мораторію й після 2017 року.

На мою думку, такі рішення ухвалюються тому, що сьогодні не існує чіткої моделі розвитку України після скасування мораторію. Коли 2002 року приймали новий Земельний кодекс (а я є одним із його авторів), то передбачалося, що заборона на відчуження земель сільгосппризначення діятиме не більше ніж 3 роки — до 1 січня 2005 року. Всі (зокрема і я, і народні депутати, які голосували за новий Земельний кодекс) були у цьому переконані. Перед Кабінетом Міністрів і Верховною Радою ставилося завдання — сформувати протягом зазначеного періоду законодавче поле регулювання ринку земель, яке б запобігало спекуляції землею, скуповуванню її іноземцями, а забезпечувало б набуття ділянок виключно тими особами, які на них працюють і т. ін.

Однак сталося не так, як гадалося. Ба більше: умови мораторію з часом ставали менш дружніми до земельного ринку, оскільки заборона поширювалася на все нові й нові види земель сільськогосподарського призначення. Мораторій навіть виявив (а це унікальне явище у світовій правовій історії!) недовіру до посадовців вищих ешелонів української влади, яка проявилася в забороні відчуження земель державної власності.

До Верховної Ради досі не надійшов і законопроект «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», який уряд мав подати до 1 березня 2016 року (хоча такий законопроект вже напрацьований Держгеокадастром України і поданий до Кабміну; документ «забуксував» у процесі погодження з деякими міністерствами).

 

— На вашу думку, чи довго ще триватиме мораторій на землю?

 

— Якщо до 1 січня 2017 року не приймається закон «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», то мораторій автоматично подовжується. На мою думку, заборона на продаж землі в Україні діятиме ще довго. Адже для того, щоб її скасувати, треба чітко все прорахувати й передбачити — як відчужуватимуться землі, хто буде покупцями й т. ін. Тобто зробити аналітичний огляд перспектив земельного ринку — по етапах, періодах, структурі, визначити суб’єктів ринку тощо.

На мою думку, стимулом до скасування заборони на відчуження землі може стати позиція міжнародних організацій. Наприклад, оголосять, що наступною умовою отримання Україною валютних кредитів має бути завершення земельної реформи. І тоді щось робитимуть…

 

— Чого ж так бояться депутати? Що, розпочнеться відвертий дерибан землі?

 

— Звичайно, депутати бояться того, що велика кількість землі може виявитися в одних руках (можливо, не в тих, яких декому хотілося б). Однак це лише один бік медалі. Швидше за все, владна верхівка не знає, що ж після скасування мораторію робити з третиною населення України — селянами, з яких майже половина є власниками земельних паїв, отож орендна плата є їхнім постійним джерелом доходів.

За прогнозами, першого року після скасування мораторію на ринок вийдуть не менш як 10% із 7 млн власників земельних паїв. Тому посадовці розмірковують —  що ж станеться на другий-третій рік після того, коли ці люди залишаться без землі.

Як приклад можна згадати історію Аркадія Корнацького (який сьогодні є народним депутатом). Наприкінці 90-х, чесно заробивши солідну суму грошей в нафтовому бізнесі, він приїхав у своє рідне село, що на півдні Миколаївської області. Тоді указами чинного президента України Леоніда Кучми був унормований порядок виділення та відчуження земельних паїв, тому Аркадій Корнацький разом із родиною цілком законно придбав в односельців їхні земельні паї. Причому придбав за досить пристойну суму. Проте всі знають, що гроші мають тенденцію швидко закінчуватися. Отож селяни швидко витратили отримані за паї кошти. Років через три після продажу землі в один із приїздів Леоніда Кучми на Миколаївщину вони поскаржилися президенту, що, мовляв, ми тепер ніхто, бо «безземельні». Почувши таке, Кучма обурився й доручив правоохоронним органам провести розслідування. Прокуратура дійшла висновку, що всі паї придбано законно, на основі указів того самого Президента Кучми. Проте ситуація з миколаївськими селянами збентежила політичну еліту. Тоді ж для подальшого недопущення скуповування паїв у січні 2000 року Верховна Рада ухвалила закон про встановлення заборони на відчуження земельної частки паїв до прийняття Земельного кодексу. Проте у 2002 році Земельний кодекс було прийнято, але разом із ним подовжено й мораторій.

 

— Якщо так багато можливих проблем, то чи потрібно взагалі скасовувати цей мораторій?

 

— Однозначно потрібно. Адже, якщо ми ввели приватну власність на землю, то цілком логічно дозволити її відчужувати. У світовій практиці існують два механізми обігу земель — адміністративний і ринковий. У радянські часи в нашій державі застосовувався виключно перший варіант, але нині ми живемо в умовах ринкової економіки, тому, вважаю, час перейти до ринкового її обігу.

Звернімося до закордонного досвіду. Статистика свідчить, що у країнах, де існує ринок землі, в середньому за рік відчужується лише 3–5% земель сільськогосподарського призначення. Адже якщо люди працюють на землі, виходити з нею на ринок — крайній захід. Хіба що в разі банкрутства чи якщо хтось вирішив залишити сільське господарство й працювати в іншій сфері. Решта 97% власників земельних ділянок працюють на них самі. Тому, переконаний, що в дозволі продавати землю нічого страшного немає.

Проте ринок земель не може бути «диким» (купуємо й продаємо землю як хочемо), а таким, який передбачає дотримання певних вимог, передбачених законодавцем.

Сьогодні в Україні земля обробляється не її власниками, а орендарями, які вирощують соняшник по соняшнику й інші «експортні» культури, за які більше платять. Таким чином, за допомогою агрохолдингів — авангарду орендного землеробства — ми заливаємо світ олією, засипаємо зерном. Проте згодом заплатимо за це велику ціну — втратимо землю й село.

 

— Україна — не Європа. Сьогодні наші селяни дуже бідні, тому охочих продати землю відшукається багато…

 

— Так, тому владі треба вжити певних заходів. По-перше, з тим, щоб не відбулося накопичення землі в одних руках. По-друге, зробити так, щоб село за рік-два поспіхом не розпрощалося із землею. Для цього потрібно закласти відповідні норми в земельне законодавство.

На мою думку, сьогодні в Україні ще немає досконалого законодавства, яке забезпечувало би ефективне проведення земельної реформи. Розроблений Держгеокадастром законопроект «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» після виставлення на публічне обговорення зазнав шквалу критики. Зокрема, не в захваті від нього і в Мінагрополітики, і в громадських організаціях, і в нашому Інституті держави і права. Проте, незважаючи на загальне несприйняття, Держгеокадастр подав законопроект на розгляд Кабміну.

 

— Що найбільше бентежить експертів у законопроекті, який запропонував Держгеокадастр?

 

— Ось візьмемо таку норму: всі покупці та продавці землі зобов’язані реєструватися у Держгеокадастрі. Навіть пропонується створити нове державне підприємство — адміністратора земельного ринку. Воно буде підпорядковане Держгеокадастру і видаватиме погодження на продаж і купівлю землі. А, як відомо, там, де є погодження, там будуть і передумови для корупції. Також Держгеокадастр до цього часу розпоряджається сільськогосподарськими землями державної власності. Якщо він продаватиме їх через своє підприємство, то це, як кажуть, щуку вкинули в річку. Такі повноваження мав його попередник — Держземагенство, яке зажило «слави» найбільш корумпованої структури в Україні.

Своєю чергою, в Інституті держави і права ми розробили альтернативний законопроект «Про обіг земель сільськогосподарського призначення». У грудні 2015 року направили його в Адміністрацію Президента, Кабмін, Мінагрополітики. У Мінагрополітики до документа поставилися схвально, хоча варто зазначити, що аграрне міністерство було усунуте від розробки законопроекту, оскільки Держгеокадастр підпорядкований Мінрегіонбуду.

 

— Що пропонує ваш інститут в альтернативному законопроекті?

 

— Скасувати мораторій із запровадженням селяноцентричного ринку. Тобто, щоб земельний ринок не мав негативних соціально-економічних наслідків, треба його пустити вузькою стежкою. Для цього слід обмежити коло покупців громадянами України, які проживають у сільській місцевості й провадять фермерське господарство або мають намір це робити (наприклад, випускники аграрних вишів). Скажу, це — істотне обмеження ринку, яке утримуватиме селян від продажу землі, оскільки постійна орендна плата для них може бути вигіднішою. Також одна фермерська сім’я вправі придбати не більше як 500–1000 гектарів землі.

Таку модель земельного ринку ми пропонуємо на перші 5 років реформи. На наступну п’ятирічку потрібно буде внести корективи. Зокрема, до кола покупців сільськогосподарських земель — громадян України — можна додати виключно сільськогосподарські юридичні особи (підприємства, яким закон дозволяє виробляти сільськогосподарську продукцію, виконувати її первинну переробку та реалізовувати). Причому засновниками й учасниками таких юросіб мають бути тільки громадяни України. Наразі виключно сільськогосподарських юридичних осіб в Україні є три види: фермерські господарства, колективні сільськогосподарські підприємства (яких майже не залишилося) і сільськогосподарські виробничі кооперативи, створені згідно із законодавством про сільськогосподарську кооперацію. Інші підприємства, наприклад товариства з обмеженою відповідальністю, хоч і вважають себе сільськогосподарськими, не є такими, оскільки за своїм статутом мають право провадити будь-який незаборонений вид господарської діяльності.

Очевидно, назріла потреба в законі про сільськогосподарські підприємства. Тобто слід прийняти чітке законодавство про сільськогосподарські юридичні особи, яке відмежує від земельного ринку несільськогосподарські юридичні особи, що зазвичай заробляють значно більше, ніж аграрії.

Я не марксист, але не можу не погодитися з думкою відомого економіста, висловленою в «Капіталі»: середній прибуток на капітал, який вкладається в сільське господарство, є значно нижчим, аніж середній прибуток на капітал, що вкладається в несільськогосподарські галузі економіки. У Європі на цьому постулаті тривалий час базується державна політика підтримки сільського господарства. Ми ж можемо підтримати сільське господарство, допустивши до земельного ринку виключно громадян України, які виробляють чи планують виробляти харчові продукти, та сільськогосподарські юридичні особи.

 

— Ви згадували про сільськогосподарські кооперативи. У Європі це дуже поширена форма господарювання, у нас поки що з кооперативами проблема. На вашу думку, що треба зробити, щоб поліпшити ситуацію?

 

— Нібито все в нас добре: і законодавство про обслуговуючі сільськогосподарські кооперативи вдосконалили, і внесли зміни до Податкового кодексу про те, що такі форми господарювання є неприбутковими організаціями та неплатниками податків. Справді, після цього за сприяння влади та громадських організацій селяни нарешті почали об’єднуватися в обслуговуючі кооперативи по виробництву та збуту сільськогосподарської продукції. Проте це тривало недовго. Кооперативний рух зазнав краху, коли через підвищення тарифів на комунальні послуги члени кооперативів, які продавали сільськогосподарську продукцію та мали прозорі доходи, втратили право на отримання субсидій. Унаслідок прийняття непродуманого законодавства селяни почали масово виходити з кооперативів.  Сьогодні терміново треба щось робити, щоб виправити ситуацію.

На мою думку, також слід удосконалити державну підтримку обслуговуючих кооперативів. Зокрема, варто подумати про створення кооперативних банків, які на пільгових умовах надавали би кредити (або стартові внески) членам кооперативів. Словом, без державного поштовху кооперативний рух в Україні розвиватиметься дуже повільно.

 

— Повернімося до продажу землі. Сьогодні в Україні успішно працює чимало фермерських господарств, власниками яких є іноземні громадяни. Що з ними буде, якщо відкриють земельний ринок, а продавати землю іноземцям заборонять?

 

— Іноземці зможуть бути виключно орендарями. У Земельному кодексі діє положення, що особи, які не є громадянами України, не вправі придбати у власність землі сільськогосподарського призначення, крім їх успадкування. Проте й в останньому разі протягом року вони зобов’язані розлучитися із землею добровільно (вона або виставляється на аукціон, або відчужується примусово). До речі, чимало противників скасування мораторію спекулюють думкою, мовляв, іноземці скуплять землі. Однак, як бачимо, це — неможливо.

 

— Хоча незрозуміло, чому дехто так боїться іноземців. Адже землю з України вони не вивезуть…

 

— Тут більше спрацьовує психологічний момент: як це так — продати землю іноземцям… Однак, на мою думку, запускати земельний ринок потрібно без участі іноземних громадян, а далі — побачимо. Можливо, з часом навіть буде вигідно допустити іноземних фермерів до українського ринку землі. Адже разом із ними надійдуть потужні інвестиції та передові технології аграрного господарювання. Я знайомий із багатьма іноземцями-орендарями. Вони успішно працюють, дбають про землю, орендна плата у них вища, ніж у сусідніх фермерських господарствах. Тому такі фермерські господарства можуть стати потужним конкурентним чинником для вітчизняних сільськогосподарських виробників.

 

— Існує ще один законопроект: наділити місцеві ради правом знімати мораторій на відчуження сільськогосподарських земель. Що за ним стоїть?

 

— Ідея така. Не всі регіони України однаково ставляться до скасування мораторію (та й не всі до цього готові). Наприклад, райони, які розташовані ближче до великих міст, є більш «ринковими»; віддаленіші місцевості у своїй більшості негативно ставляться до введення ринку землі. Тому вони мають самі вирішувати, коли на своїй території скасовувати заборону на відчуження землі. Ідея непогана. Проте треба відшукати рівень: що це буде — район, область, чи, можливо, окремо створена територіальна громада. На мою думку, останнє є найкращим, адже такі питання має вирішувати не район, а саме територіальна громада, куди входять 10–12 населених пунктів. Однак поки що на території України таких громад сформовано дуже мало, а їх межі не встановлено й не позначено на місцевості належним чином. Тому наділення районних рад правом вводити ринок на своїй території може бути виходом із ситуації.

 

— Однак чи не призведе децентралізація до того, що село з протягнутою рукою йтиме до міста? Може, навпаки, не треба знищувати нинішні сільські ради, натомість надати їм усі повноваження, потрібні для існування села та селян?

 

— Справді, селян лякає: що ж буде після децентралізації влади? А після децентралізації будуть створені територіальні громади, які об’єднуватимуть не одне-два села, які мають свою сільраду, а 10–12 сільських й інших населених пунктів із наданням статусу адміністративного центру одному з них, швидше містечку чи великому селу. Головна ідея реформи полягає в тому, щоб жителі всіх сільських населених пунктів отримували якісні послуги (наприклад, щоб в кожному селі не було по ФАПу, натомість створити повноцінну медичну установу в центральному населеному пункті об’єднаної громади). Однак для цього потрібно побудувати всередині громади якісні дороги, закупити автобуси, щоб селяни могли безперешкодно дістатися до центру громади. Така територіальна система у Європі працює давно. До речі, у кожній країні, де проводилася реформа децентралізації, вона принесла безперечні позитивні наслідки — принаймні провалу ніде не трапилося.

Така перспектива приваблює і нас. Приваблює, але одночасно й лякає. Лякає тому, що недостатньо добре проводиться роз’яснювальна робота та поки що бракує коштів для розвитку інфраструктури територій. В Україні рішення про децентралізацію мають приймати селяни. Хоча, на мою думку, це не зовсім вірно. Адже в багатьох європейських країнах, зокрема Польщі, децентралізація проводилася добровільно-примусово. Активна роль там відводилися державі: як кажуть, не батогом — так пряником. Як наслідок, сьогодні у Європі в сільській місцевості рівень життя, його комфортності за багатьма показниками значно вищий, ніж у містах. У нас поки що — навпаки.

 

— Проте ж у європейських країнах менталітет населення трохи інший, ніж у нас…

 

— Наприкінці 80-х, коли в Польщі розпочиналася реформа Бальцеровича і поляки возили дешеві товари з України та продавали їх на своїх ринках, менталітет польського населення не дуже відрізнявся від теперішнього нашого. Однак менталітет змінюється у кращий бік під впливом сприятливих економічних умов. І це закономірно.

 

— І знову запитання про нові законодавчі зміни в галузі земельних відносин. Уже ухвалено законопроект №2279. Тепер будь-яка земельна ділянка сільськогосподарського призначення, зокрема під садівництво, особисте селянське чи фермерське господарство може бути придбана тільки через аукціон. Тобто в кого більше грошей — в того і земля?

 

— Перед підписанням Президентом України цього закону мені зателефонували з Адміністрації Президента й запитали: що краще — накласти вето на такий законопроект чи його підписати? Я порадив — накласти вето. Однак, як бачимо, підписали. Тепер земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності без аукціону можуть надаватися у власність тільки в межах норм безоплатної приватизації, а також під городи та сіножаті для підсобного господарювання. Проте, як відомо, з погляду ведення ефективного фермерського господарства це мізерні площі. Якщо фермер хоче укласти договір оренди на вільну земельну ділянку державної власності, то він має прийти до посадовця, повідомити, що хоче взяти землю в оренду. Потім її виставлять на аукціон. Чи виграє фермер аукціон — спірно. Адже завжди відшукається багатший конкурент, наприклад агрохолдинг, який запропонує вищу ціну.

На мою думку, таке законодавче рішення не є продуманим. Цікаво, що у нього дуже малий перелік винятків — кому земля надається без торгів. На жаль, селяни у цей список не потрапили. Мабуть, вирішили, якось обійдуться… Думаю, що для сімейних фермерських господарств все-таки варто зберегти можливість безаукціонного придбання землі.

 

— І останнє запитання. Держземагенство звинувачували в корупційності, сьогодні землями розпоряджається Держгеокадастр. Щось змінилося, на вашу думку?

 

— Нове керівництво Держгеокадастру декларує політику, спрямовану на боротьбу проти корупції. Голова цього відомства про це постійно заявляє у пресі, наголошуючи, що підбирає найкращих працівників через конкурси. Однак система залишилися колишня. Тому навіть відібрані на прозорих конкурсах люди, потрапивши в корупціогенні умови, на жаль, піддаються їхньому впливу. Про це свідчить і те, що правоохоронцями вже затримано «на гарячому» деяких працівників регіональних органів Держгеокадастру. Тому не все добре у цьому королівстві. У процесі реорганізації Держземагентва фактично суттєво змінилася тільки назва.

 

 

Розмовляла Інна Бірюкова

Інтерв’ю було надруковано у журналі “The Ukrainian Farmer”. Усі авторські права на інформацію розміщену у журналі “The Ukrainian Farmer” та інтернет-сторінці журналу за адресою https://agrotimes.ua належать виключно видавничому дому «АГП Медіа» та авторам публікацій, згідно Закону України “Про авторське право та суміжні права”. Використання інформації дозволяється тільки після отримання письмової згоди від видавничого дому «АГП Медіа».

Журнали